【发布时间】1999-11-16【发布单位】最高人民法院 中国应用法学研究所
 
原告：李清蓉，女，４２岁，汉族，高中文化，绵阳市高新区凝祥寺村五组居民。 
被告：四川省绵阳市国土局。 法定代表人：刘期益，局长。 
第三人：绵阳市高新区街道办事处。 法定代表人：宋少华，主任。 

    李清蓉系下岗职工，原有住房８６．２５平方米。１９９５年５月１９日，李清蓉又申请修建５０平方米的住房。５月２２日，李清蓉所在的村、组签批同意。同日，李清蓉向绵阳市高新区街道办事处交纳建房押金２００元及建房管理费５０元。６月９日，绵阳市高新区街道办事处国土管理所以不符合建房条件为由，未予批准。后李清蓉又口头向该街道办事处申请修建营业用房。同年９月４日，绵阳市高新区街道办事处国土管理所又批示，同意李清蓉租用集体土地修建５０平方米的营业用房。同月２２日，李清蓉与绵阳市高新区凝祥寺村居委会五组签订《土地出租合同》。即李清蓉承包集体土地１２０平方米修建营业用房及绿化带，并按时向居委会交纳各种承包费。租期暂定两年。１１月６日，李清蓉与唐某某签订《建房合同》，并动工修建楼房。

    １９９９年１月１４日，绵阳市国土局根据群众举报，派员去李清蓉占地建房现场调查，并作了《勘验笔录》。李清蓉在此笔录上签字，表示同意接受处理。３月１０日，绵阳市国土局就李清蓉违法占地建房一事召开听证会。同月２９日，绵阳市国土局作出绵国土监（１９９９）１号处理决定。该处理决定认定李清蓉在没有取得有批准权限机关有效批准的情况下，在原住宅前面占用集体土地１５３．２平方米修建永久性建筑物，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十八条、《四川省〈土地管理法〉实施办法》第二十三条的规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条之规定，处罚如下：（一）责令李清蓉在收到本处罚之日起十五日内，自行拆除违法修建的建筑物；（二）拆除建筑物后，必须将非法占地面积恢复原状，并交绵阳市高新区凝祥寺村五组，按新颁布的《中华人民共和国土地管理法》的有关规定进行管理。 

    李清蓉不服绵阳市国土局的处理决定，向绵阳市中级人民法院提起诉讼。 原告李清蓉诉称：１９９８年５月１９日，按规定向村委会和５社提出建房用地申请，得到村、社和街道办事处的批准，持批文与村、社订立了土地租赁合同，并按街道办事处的要求交纳了建房管理费和建房押金计２５０元，按照国家和街道办事处有关规定申报办理了批准手续，不存在违法占地，亦投入２０余万元进行修建营业用房，被告称原告用地违法，强令原告停止施工，于１９９９年３月２９日作出处罚决定，要求撤出即将峻工的房屋。原告不服，认为被告的处罚决定缺乏事实和法律依据，严重损害了原告的合法权益，向四川省绵阳市中级人民法院提起行政诉讼。 

    被告绵阳市国土局辩称：被告依照法定程序查实的物证、证言等调查笔录和现场勘验，原告没有县级人民政府发出的用地批文。被告对原告违法占地的行为，只能依据土地管理法律、法规的具体规定作出行政处罚决定。原告的建房申请与村社签署的意见以及办事处国土管理所签具的意见和办事处财政所收取的费用，不是法律规定行使最终审批建设用地的政府机构，不具有法律规定的合法性。被告从原告建房下基础开始即多次到场制止违法占地建房，原告却继续强行修建。故原告违法占地建房依法应予拆除，所受损失应由原告自行承担。 第三人未作答辩，但向法院提供了本案有关的书面材料。 

【审判】 

    绵阳市中级人民法院经审理认为：原告李清蓉申请建房，虽填写了《农房建设用地规划申请表》，村、社又签了同意修建的意见，因其原有住房面积已达到国家土地管理法所规定的标准，未予批准。后又租用其住宅前面的承包空闲地及垃圾坑建造营业用房，发展培育种植技术，经国土管理所批准５０平方米建劳营业用房，按此批文与本村５组签订土地租赁合同，期限暂定两年。建房实际占用土地１５３．２平方米，超过批准面积１０３．２平方米，认定事实清楚，证据确实，程序合法，处罚正确。但被告及第三人责令原告停建查处中措施不力，原告并未停止修建，故原告不应承担全部过错责任。第三人在原告建房申请中未批准给建住宅用地正确，但在越权批准原告建营业用房中的批文不规范，批文后行政监督不严，又未具体交待办理他项手续，亦未上报绵阳高新区国土分局备案，其发现原告超面积建房后制止不力，到１９９９年２月１日才将书面停建通知发出时，原告修建的营业用房已基本竣工。

    根据《四川省〈土地管理法〉实施办法》第四十一条的规定，应予承担越权批地造成损失的责任。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第１款第（１）项之规定，该院于１９９９年９月１日作出判决： 一、维持被告绵阳市国土局对原告李清蓉违法占地建房的处罚决定。 二、因第三人越权行政行为给原告造成的损失赔偿另案处理。 

    一审判决宣判后，李清蓉不服，以上诉人占地建房是经绵阳市高新区街道办事处国土管理所批准的，系国土部门极不规范的管理造成的，应由批准部门承担责任等理由，向四川省高级人民法院提起上诉。 四川省高级人民法院经审理认为：上诉人李清蓉申请建房用地，虽经办事处国土管理所批准，但国土管理所对此无法定审批权，其批准行为属超越职权，无效。上诉人在国土所越权审批的情况下又超面积占地建房，系违法行为。国土所越权审批导致上诉人违法用地建房造成损失，应承担赔偿责任。被上诉人对上诉人违法占用土地建房的行为作出处罚，其认定事实清楚，主要证据充分，定性准确，程序合法，应予维持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（１）项之规定，于１９９９年１１月１６日作出判决：驳回上诉，维持原判。 

【评析】 

本案系一起基层国土管理所超越职权批准建房导致违法占用土地建房的行政处罚案，在处理中应当注意以下几个问题。 

    一、关于超越职权批准占用土地建房的认定和处理问题。 本案原告（上诉人）李清蓉系下岗职工，原有住房８６．２５平方米。１９９８年５月１９日李清蓉又申请修建５０平方米的住房，填报了《农房建设用地规划申请表》，经所在的高新区凝祥寺村和５组居民委员会签具意见“同意修建”，街道办事处亦收取了其建房押金２００元和建房管理费５０元后，于同年６月９日经办事处国土管理所批签：“不同意修建，因已有住房，不符合建房条件”，国土管理所未批准给建住宅用地是正确的。但后来经李清蓉以从事个体经营需要，为改变住宅周围环境达到创卫要求，利用原告房屋前荒地垃圾坑修建营业用房等再次提出申请后，办事处国土管理所于同年９月４日批签：“兹有凝祥寺居委会５社社员申请５０平方米建营业用房一事，因结合创卫需要，故同意以租赁性质建房，其占地土地性质不变，仍属集体土地，该户应与５社签订租地协议，另该户建房以后涉及国家建设需要，要无条件拆迁。”其超越职权批准李清蓉所建营业用房中批文不规范，批文后行政监督不严，又未具体交待办理他项手续，亦未上报绵阳市国土局高新区国土分局备案，当其发现原告李清蓉超面积建房后亦制止不力，仅于１９９９年２月１日才将书面停止修建的通知发出，此时李清蓉修建的营业用房已基本竣工。 绵阳市国土局对办事处国土管理所超越职权批地的行为作出绵国土监（１９９９）第２号处理决定：“１．撤销第三人１９９８年９月４日批准李清蓉与凝祥寺村５组签订租地协议建房等所有文件；２．高新区国土分局应监督并协助第三人收回李清蓉违法占用的案件土地并交凝祥村５组；３．第三人应在收到本决定之日起３日内将有关部门收取原告所交的有关费用全额退还；４．第三人的直接责任人应在收到本决定５日内写出书面检查送市国土局高新区分局，等候处理。四川省绵阳市中级人民法院根据《四川省〈土地管理法〉实施办法》第四十一条的规定，认定第三人应承担超越职权批准用地建房造成的损失，判决因第三越权行政行为给原告造成的损失赔偿另案处理是合法的、正确的。 

    二、关于违法占用土地建房的认定和处理问题。 原告（上诉人）李清蓉申请修建营业用房，虽经街道办事处国土管理所批准，但该国土管理所不是法律规定行使最终审批建房用地的政府机构，对此无法定的审批权，其批准行为属于超越职权，其批准无效。李清蓉在办事处国土管理所越权审批的情况下，又超面积占地建房，显然是违法行为。 绵阳市国土局于１９９９年３月２９日，作出国土监（１９９９）１号处理决定，认定李清蓉在没有取得有批准权限机关有效批准的情况下，在其住宅前占用集体土地１５３．２平方米，修建永久性营业建筑物，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十八条、《四川省〈土地管理法〉实施办法》第二十三条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条之规定，处罚：１．责令李清蓉在收到本处罚之日起１５日内自行拆除违法所建的建筑物；２．拆除建筑物后，必须将非法占地面积恢复原状，并交绵阳市高新区凝祥寺村５组，按新颁布的《中华人民共和国土地管理法》的有关规定进行管理。

    四川省绵阳市中级人民法院审理后认定李清蓉的行为违法，被告依法对原告违法建房处理认定的事实清楚，证据确实，程序合法，处罚正确。判决维持被告绵阳市国土局对原告李清蓉违法占地建房的处罚决定是合法的，四川省高级人民法院二审驳回李清蓉的上诉维持原判也是正确的。