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执行难 对策谈
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摘要:“执行难”一直困扰着人民法院的工作,成为社会关注的难点,老百姓对“法律白条”非常反感,引起了党中央的高度重视。解决“执行难”问题是当前社会一项复杂的系统工程。笔者以民事执行为范围,以被执行人客观上有偿付能力为条件,并从改善强制执行的内外环境入手,结合执行实践经验以及国外的成功做法,探索具体的解决对策。

关键词:  法院、强制执行、执行难、对策  

“执行难,难于上青天”  ,执行难就难在:①被执行人难找;②执行财产难寻;③执行权力受拘束;④执行结果不到位。正如最高法院黄松有副院长所说:“所谓执行难,是指有条件执行,但是由于主客观方面的原因执行不下去,比如受到人情案,关系案的影响,受到地方保护主义,部门保护主义的影响,或者强制执行将出现不良的社会后果,执行不下去,这才叫难。”  本文以民事执行为范围,以被执行人客观上有偿付能力为条件,并从改善强制执行的内外环境入手,结合执行实践经验以及国外的成功做法,提出五方面解决对策。

一、总结实践经验,完善执行立法

完善执行立法,已是时势的迫切要求,可以参照日本、奥地利等西方国家的做法,制定一部独立的《强制执行法》。其内容以1998年6月11日《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》137条作基本框架。并补充“当事人的权利与义务”,“举证责任”,以及“协助执行”及“涉外执行”若干章。从实体到程序,对执行行为加以规范,强化对被执行人的法律约束,确保债权人的合法权益,具体要从以下五方面加以完善:

1、关于协助执行。明确规定具有义务协助执行的单位、个人,以及应协助的责任范围,并依据《民事诉讼法》第103条的内容,进一步作细化规定,加强对不协助执行的对象进行处罚。建议该条款要更有针对性地加重对部门及地方保护主义的法律追究责任。

2、关于妨害执行。明确对妨害执行行为的确认与解释。对利用亲缘与人际关系,帮助被执行人不履行生效法律文书,或利用行政上下级关系干预执行的,列为妨害执行行为,并以《民事诉讼法》第102条为据,细化对以上妨害执行行为的法律追究责任。

3、关于委托执行。明确需要暂缓执行、中止执行、终结执行情形的,受托法院向委托法院提供有关证据材料的具体确认情形。对委托法院和受托法院有关暂缓执行、中止执行、终结执行的权限及函告具体时间要作更确切合理的规定;对委托执行的收费及实际执行费用,要考虑到执行的总额,并以此为据作合理的比例标准规定,防止委托法院与受托法院互相扯皮以及执行效果的不良影响。

4、关于执行措施。主要是对执行手段和时机的选择要放宽些。对被执行人妨害执行,抗拒执行的,应采取更加快捷、有效、灵活的强制措施,对财产下落不明有疑问而采用暂缓或中止执行的,要对被执行人采取定时收入与财产申报规定,对其活动要采取人身限制措施,定期如实向人民法院申报外出的时间,地点和联系方法,以防逃脱,有利于选择时机继续执行。

5、关于举证责任。申请执行人负有举证责任,要及时向人民法院提供被执行人的流动去向、财产状况或线索。案件中止执行后,要重新提出“恢复强制执行申请书”,法律可以适当延长申请期限,这有利于案件的执行,也有利于申请执行人对执行工作的理解、合作与监督。

二、加强装置设备,提高人员素质

为了正确适用法律,及时有效地执行生效的法津文书,维护当事人的合法权益,各地法院加强领导,设立了执行庭(局),组成了执行队伍,对执行工作起了极大的推动作用。但目前的实际情况是执行工作难度大,工作量重,装置与设备有较大缺陷,急需解决。  

1、加强装置配备。执行机构应配备必要的交通工具、通讯设备、音像设备和警械用具等,以保障及时有效地履行职责。据笔者调查,发现每个执行庭只有一部兼用的交通工具,音像设备十分破旧,几根警械残缺不全。执行庭办公地点被安排在最低下简陋的地方,办公条件相对于其它庭简陋,好似形同虚设。建议有关部门加强执行庭装置配备,此后对执行庭的执行收费与法院独立分开,执行部门实行独立核算,收支与法院大家庭分离。地方财政对执行庭的上缴收费应全额返回,逐步实现执行庭办公经费与设备更新的正常运转。

2、加强人员配备。近年来执行程序所带来的负面影响及其恶性循环,给执行工作带来了相当大的难度。依据“执行机构的职责要求”,执行队伍面临的工作量相当繁重。由于其工作的特殊性,执行人员不但要熟悉法律,崇尚法律,还要智勇双全,具备审判与侦察的双重能力,甚至还有要良好的政治业务素质和文化素养。然而,笔者在调查中发现每个县区执行庭人员编置较少,只有十人左右,是整个法院的1/8。具大专文凭以上的仅占40%,平均年龄40岁,队伍相对较弱。建议人民法院对不合格的人员给予换岗或辞退,并通过公开竞聘,选拔一批身体壮、品质好、素质高、业务精的新人。建立科学的职责考核制度,定时进行必要的异地交流;加强对执行人员的培训教育,提高其职业道德和业务水平,建立一支政治坚定、业务精通、作风过硬、廉洁奉公、严肃执法的执行队伍,以适应新形势的发展需要。

三、利用舆论监督,争取社会支持

为了打破各种人情关系对执行的干预,消除部门与地方保护主义的不利因素,彻底扭转执行难的局面,必须创造一个良好的执行环境,做到党委重视、政府支持、人大监督,这是改善执行环境,解决执行难的关键所在。

1、将协助工作列入地方两会工作报告。党代表与人民代表对地方的重大问题有议政决策职权。执行工作是代表社会公平正义与法律尊严的最后一道防线,党政机关、纪检监察机关理应协助执行工作。地方政府要从组织人事、财政拨款等方面予以大力支持,各级人大要加强对“一府两院”的监督,使执行工作转被动为主动,创造良好的执法环境。

2、将强制执行情况列入社会新闻监督。广播电视与报纸新闻监督是引导社会群众参与舆论监督的最得力助手,是社会民主政治的集中表现之一。执行问题牵涉的方方面面是非常复杂的,只有实现公开新闻监督,依靠社会公众的舆论力量,才能打破人情网、关系网,坚决地抵制部门与地方保护主义,不断激发执行人员的良心与正义,树立崇高职业道德,真正实现社会天平对执行的最大倾斜。

3、把相关执行法律作为“四五”普法重点内容。提高全民法治意识,实现依法治国,这是解决执行难问题基础工程。对落后的经济状况及保守的文化意识采取文明的执行行为是行不通的。因此,一方面要继续抓好经济建议,另一方面,要结合实施“四五”普法规划,把执行法律纳入普法内容,尤其要对义务协助执行以及妨害执行的法律责任列为重点加以宣传教育。通过典型的执行案件,以通俗易懂的宣传方式教育广大干部群众,让群众学法、懂法、守法、用法真正实现社会执法环境的根本好转。

四、建立信用网络,实行悬赏执行

产生执行难的背景是社会信用危机。它严重阻碍了市场经济体制的完善,败坏了社会公德,损害了法律的公正与威严。因此要解决执行难问题,就要从建立社会信用体系入手,同时依靠社会的力量,让失信者,让逃避执行者付出更高的代价。

1、建立信用网络。可在全国范围内建立若干社会信用查询网络。其内容必须包括法院判决、案件执行、借贷资讯、房屋抵押、逃匿通缉、关系人员、公司破产等资讯。此资讯要作为当事人从事民事法律行为的重要信用依据。这是一个人的社会安全号码,一旦被列入信用网络,其将伴随人的一生。这种网络无论对立法还是执法都有着重要的特殊意义。执行员可以通过网络随时掌握被执行人的情况,随时向社会公布被执行人的违法情况,让被执行人逃避执行或抵抗执行的成本最起码达到无利可图的程度。这是促使社会逐渐形成诚实守信,遵纪守法的强有力的无形之手。

2、实行“悬赏执行”。推广广东和上海的成功经验,开展“执行110”、“悬赏举报”活动,采取上网公告、街头宣传、散发资料、媒体曝光等手段促进执行工作的社会化和信息化。对于被执行人找不到或执行财产难找,法院在执行措施穷尽之后,先不急于“中止执行”,可在申请执行人同意之后,按一定协约,在一定时间内,实行“悬赏执行”。具体做法如下:①执行局通知申请执行人到庭,征求是否同意“悬赏执行”。②执行局与申请执行人协商悬赏范围、金额以及悬赏金的分担(一般情况,悬赏金可由被执行人与申请执行人各承担一半)。③在协定范围内采取公开方式发布悬赏令。④法院对领悬赏令者所提供的线索执行终结后,给予悬赏金。这会对被执行人及其家属亲属造成沉重的精神压力,也将对被执行人的今后生产及生活带来较大的负面影响,有利于扭转执行难的被动局面。但采取“悬赏执行”措施时要对原执行该案件的执行员给予严格的纪律约束,如发现悬赏执行前执行措施未穷尽或明知被执行人有财产不执行,而与外界互相勾结,谋取当事人悬赏金的应严加追究相关人员的法律责任。

五、借鉴他山之石,加强协助执行

强制执行工作中以权压法,暴力抗法,红头文件违法,被执行人戏法等违法现象时有发生。为维护法律权威,必须加强协助执行。  

1、借鉴日本执行官制度,聘请执行协助员。日本执行官制度由执达吏制度改革而来。根据执达吏制度,执达吏由政府任命,办公室与地方法院分离,是不同于法院的一个相对独立的执行机关。执达吏的报酬靠拥金制(即来源于执行案件的手续费)。在一定辖区里有多处执行机构,并配有众多执达吏,判决债权人可直接将收债事件委托给一个特定的执达吏,执达吏为提高执行效率,可自请强悍人物介入执行程序。在一定区域内,执达吏间形成了一种相互竞争的氛围。当前我国现实中形成了“官了”、“私了”两种解决途径,聘请黑社会分子帮助讨债仍有一定市场。

我们现在的经济状况与日本执达吏制度时期相当。可借鉴执达吏制度与执行官制度的优点,建立聘请执行协助员制度。允许各执行机构在其管辖区域内,经法院与政府考核,聘请一定所需数量执行协助员,协助执行工作。可按区域分成若干组,每组由执行庭正式执行员任组长,执行协助员工资在收取的执行费中支付。申请执行人可自由选择各执行组强制执行,让各执行组之间形成强烈的竞争氛围。各执行组的执行情况要实行年终考核,接受相关部门的监督与检查。

2、借鉴法国执行令制度,加强协助执行的权威性。按照法国《新民事诉讼法典》规定,当法院的判决书加盖了执行令,即属于有强制执行力的判决。执行令是国家元首向公共力量发出的执行命令或者协助执行的命令。它显示出国家司法的权威性,对提高执行效率,保护债权人的利益具有十分重要的意义。本人认为,我国当前执行中最为薄弱的环节,就是缺乏这种公共力量的协助,公安机关不能插手债务纠纷,并不意味着公安人员不能协助执行。因此解决执行难的问题可借鉴法国的成功经验,从协助执行上下功夫,建议如下:①法院可代表国家发布强制执行令,命令全国执行员、执行协助员、公检法部门、有协助义务的企事业单位、国家党政机关在受到执行合法请求时要给予有力的支持。②在得到执行员合法请求而拒绝协助执行的单位,分情节轻重对被请求单位负直接领导责任的主管人员及直接相关人员给予党纪政纪处分,直至追究刑事责任。③负有执行义务的单位因拒绝协助执行,造成债权人经济损失的,应承担一定的经济赔偿责任。

综上所述,执行难是社会转型期所暴露出来的司法现象。这是一个可以理解的历史过程。相信随着我国经济的进一步好转,司法制度的进一步完善,在大家的共同努力下,执行难的问题将最终得到解决!

参考文献:

[1]何文燕.民事诉讼法学[M].湖南人民出版社2001.  

[2]箫伯符.中国法制史[M].人民法院出版社,2003,1.

[3]沈德咏.人民法院执行实务一[M].知识产权出版社2001,6.

[4]沈德咏.人民法院执行实务二[M].知识产权出版社,2003,3.

[5]最高人民法院执行工作办公室/编,《强制执行指导与参考》[M].  法律出版社,2003,8

[6]文森、雅克·普雷汶著,罗结珍译,《法国民事执行程序法要义——强制执行途径与分配程序》[M].中国法律出版社,2002,12.

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