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行政案件庭审顺序
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   脱胎于民事诉讼的行政诉讼,其审判方式的改革,几乎从《行政诉讼法》实施之日起就已提上了议事日程。经过十余年来的积极探索,“以坚持司法审查为主线,以强化庭审功能、强调证据的作用和完善法律文书的制作为切入点”的改革思路,使行政审判运行机制日趋完善,一系列顺应行政诉讼要求,体现行政诉讼案件庭审特点,明确诉、辩、审三方责任和职责的操作规程相继出台。但由于过多地受民事诉讼审判方式改革的影响,加之《行政诉讼法》立法本身存在的不足,行政诉讼审判方式改革在许多方面还是粗线条的,有些规定显得过于原则笼统,可操作性不强,有些具体问题应当规定却没有规定,这些问题在一定程度上制约了行政诉讼制度的发展,并给行政审判实践带来了一定的困难。本文中,笔者就当前行政诉讼审判方式改革中一直没有受到重视却常常在实践中引发争议的法庭调查顺序及与之相关的问题作一些粗浅的探讨。
一、关于行政案件的法庭调查顺序
《行政诉讼法》第五条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查”,此即行政诉讼所奉行的“合法性审查”原则。根据这一原则,结合具体行政行为的特点,行政案件法庭调查阶段应着重对具体行政行为的职权依据、执法程序、事实依据、法律依据进行合法性审查,这已成为行政诉讼法学界的共识。有人认为上述四个方面共同构成了具体行政行为合法性审查的要件,其相互之间是并列关系,因而法庭调查时也就无所谓先后顺序,实际操作中,先审查什么,后审查什么,可尽由庭审活动的主持者或合议庭成员随意而定。仔细分析这些观点,会发现其中隐含许多有悖法理的问题。现从以下几个方面予以阐述。
(一)法庭调查阶段应首先审查具体行政行为的职权依据
“越权无效”,这是公认的行政法原则。行政执法主体是否合法,是评价具体行政行为是否合法的首要条件,行政机关作出某一具体行政行为,首先必须要有法律、法规的授权,即要具备职权依据。超越职权的具体行政行为,即便从形式上看符合程序要求,具有事实依据,适用法律正确,但这仍然是无源之水,无本之木,因为一个无权作出某一具体行政行为的行政执法主体,同样无权对某一违法行为作出事实认定,更谈不上可以适用某种程序、依照某一法律对该行政行为作出处罚或处理。法院离开职权依据来审查事实依据、执法程序和法律依据,不仅毫无意义,而且也根本无法对它们的合法性作出正确的评价。因此职权依据应是司法审查的首要内容。
(二)执法程序与事实依据的审查具有先后关系
如果说对职权依据的审查,基于浅显的逻辑理念,还常常被置于法庭调查的第一阶段的话,那么关于执法程序与事实依据的审查的先后顺序则几乎从未受到重视,且从来没有一个统一的做法。笔者认为,这与我国历史形成的“重实体、轻程序”的法律传统文化不无关系。仿效英美先进的法律制度,程序的正义在我国行政执法活动中已日益受到重视,普遍认为,它不仅仅是对政府权力的制约,更是对相对人合法权益的合理维护。“正义先于真实”,“没有程序保障的地方,不会有真正的权利保障”,一个具体行政行为如果没有遵循法定的程序,那么其事实依据的客观真实性也就丧失了存在的基础。例如《行政处罚法》规定的听证程序,它根本的目的就是通过听证进一步查明相对人的违法事实,而一个行政执法主体如对应予听证的案件而没有举行听证,直接作出事实认定,那么其所认定的事实至少从法律上讲是不真实的。对此案件进行司法审查时,如果先审查事实依据,实质上就是忽视了程序正义的前提,就是将程序正义置于可有可无的境地,使法定的听证程序失去了存在的价值,成了为设定程序而设定程序。由此可见,法庭调查阶段,只有审查了执法程序是否合法后,方可进行事实依据的审查。
(三)法律依据应最后审查
什么时候进行法律依据的审查,实践中,往往也是随意摆布。最多见的习惯做法是在事实审之后,程序审之前,这样做同样是不妥的。法律依据是否正确,是评价具体行政行为是否合法的核心环节。审查法律依据就是审查行政机关针对行政管理相对人某一或某些行为所作的定性及作出的处理是否符合法律、法规的规定。其前提是行政机关赖以适用法律、法规进行定性并予以处理的事实已经清楚。如前所述,事实清楚还依赖于公正合法的调查程序。设想,如对一个调查程序尚不完善,一个事实依据不足的行政行为而考虑其法律适用是否正确,则此做法必然是荒谬的。因此审查具体行政行为的法律依据应建立在已对该行为执法程序是否合法,是否具有事实依据进行了审查的基础上。
综上所述,笔者认为一个合法、合理的法庭调查顺序应是:1、职权依据;2、执法程序;3、事实依据;4、法律依据。
二、法庭调查阶段全面审查的误区
合法性审查的实质就是全面性审查,内容主要涉及前述四个方面。实践中一个常见的错误倾向是无论什么案件不问清红皂白,对具体行政行为的四个方面一个不漏地全面审查,这实际上是对全面审查的误解。笔者认为,全面审查具体行政行为的四个方面,其本意是,具体行政行为在四个方面均应合法,不能因某一方面或某几个方面合法,就作出维持该行为或确认该行为合法的判决结果,反之,如已查明某一方面违法,则应无需再对其它方面进行审查,而直接判决撤销该行为或确认被诉行为违法,这才是全面审查具体行政行为合法性的真正内涵。那种认为全面审查就是一个不漏地审查是形而上学,是对行政诉讼合法性审查原则的曲解。其弊端在于:1、违背了行政审判方式改革应坚持的效能原则。行政审判方式改革的目的之一是提高审判效率,构筑科学的行政审判方式,削减审判过程中不合理的环节和不合法的做法。某一具体行政行为如果已经被证明在某一方面违法,合议庭仍然以全面审查为由,再继续审查其它方面是否合法,这实际上是一种机械的做法,这样的“全面审查”无异于八股文化的翻版,与审判方式改革所要求的效能原则背道而驰,因为通过法庭调查,证实了具体行政行为在某一方面违法,行政机关就必然要承担败诉的责任,而无论其他方面合法与否,这类似于时下盛行的行政管理活动中普遍采用的“一票否决制度”;2、有以审判权干涉行政权之嫌。审判权与行政权应当严格分离,切忌以审判权干涉行政权。这一原则在行政案件的庭审过程中应当予以贯彻。如果庭审中,合议庭已就被告的职权依据作出了否定性评判,那么就不应再对具体行政行为的执法程序、事实依据、法律依据进行审查,而直接判决确认具体行政行为违法或撤销该具体行政行为,这是因为被诉行政机关在无权为某一具体行政行为的情况下,法院如果再对其执法程序、事实依据、法律依据进行审查已毫无意义,尤其如果对它们再作出肯定性评判,则法院无疑将会起到了替代行政执法的作用,因为从后果上看,法院判决后,有权行政机关可以简单地直接依据法院的判决作出具体行政行为而无需依程序作相应的调查。这当中,审判权干涉行政权是显而易见的。再比如,如果庭审中已就被告的执法程序作出了否定性评价,那么其事实依据应不宜再继续审查,因为法院通过审查而认定的“违法事实”极有可能成为被告重作的依据,这样,法律设定的告知程序、听证程序、申辩程序等也就失去了意义。
因此,笔者认为在坚持全面审查具体行政行为合法性的原则时,要正确理解其中的涵义,要针对审查过程中出现的问题,及时采取休克性审查的做法,即一经发现具体行政行为在某一方面违法,就无需再对其他方面进行法庭调查而直接确认被诉行为违法。
三、关于法庭辩论
(一)特定情况下,法庭辩论的价值质疑
有辩论必有争议焦点。民事案件的审理程序有简易和普通之分。其中适用简易程序审理的案件,因为案情简单,往往没有所谓的争议焦点,因而对于这类案件要求原、被告双方进行法庭辩论既无实际意义也难以操作。实践中为体现法庭辩论的过程,目前,一种倾向性的做法是在法庭调查开始时,宣布法庭辩论同时进行,这当中可能存在的一个重要原因就是以此掩饰法庭辩论必须进行却又无法进行的尴尬。根据《行政诉讼法》的规定,审理行政案件无普通与简易之分,一律适用普通程序,因此,法庭辩论是行政案件庭审过程中的必须程序。但事实上,行政案件同样有也必然有繁简之分。复杂的行政案件(通过法庭调查,具体行政行为合法性尚无法作出认定),通过法庭辩论可以进一步明辨是非曲直,而案情简单的案件,即在法庭调查阶段就已经对具体行政行为的合法性作出评判的案件,如果再引导双方进行辩论,此时,辩论的价值颇值得怀疑。因为允许当事人甚至“引导”当事人就一个其性质已经合议庭认定的行为进行合法性辩论,这显然是将合议庭作出的认定摆放在了一个不确定的状态,这样的做法既不合理也不合法,是极不严肃的。
因此,笔者认为,如果法庭脱胎于民事诉讼的行政诉讼,其审判方式的改革,几乎从《行政诉讼法》实施之日起就已提上了议事日程。经过十余年来的积极探索,“以坚持司法审查为主线,以强化庭审功能、强调证据的作用和完善法律文书的制作为切入点”的改革思路,使行政审判运行机制日趋完善,一系列顺应行政诉讼要求,体现行政诉讼案件庭审特点,明确诉、辩、审三方责任和职责的操作规程相继出台。但由于过多地受民事诉讼审判方式改革的影响,加之《行政诉讼法》立法本身存在的不足,行政诉讼审判方式改革在许多方面还是粗线条的,有些规定显得过于原则笼统,可操作性不强,有些具体问题应当规定却没有规定,这些问题在一定程度上制约了行政诉讼制度的发展,并给行政审判实践带来了一定的困难。本文中,笔者就当前行政诉讼审判方式改革中一直没有受到重视却常常在实践中引发争议的法庭调查顺序及与之相关的问题作一些粗浅的探讨。
一、关于行政案件的法庭调查顺序
《行政诉讼法》第五条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查”,此即行政诉讼所奉行的“合法性审查”原则。根据这一原则,结合具体行政行为的特点,行政案件法庭调查阶段应着重对具体行政行为的职权依据、执法程序、事实依据、法律依据进行合法性审查,这已成为行政诉讼法学界的共识。有人认为上述四个方面共同构成了具体行政行为合法性审查的要件,其相互之间是并列关系,因而法庭调查时也就无所谓先后顺序,实际操作中,先审查什么,后审查什么,可尽由庭审活动的主持者或合议庭成员随意而定。仔细分析这些观点,会发现其中隐含许多有悖法理的问题。现从以下几个方面予以阐述。
(一)法庭调查阶段应首先审查具体行政行为的职权依据
“越权无效”,这是公认的行政法原则。行政执法主体是否合法,是评价具体行政行为是否合法的首要条件,行政机关作出某一具体行政行为,首先必须要有法律、法规的授权,即要具备职权依据。超越职权的具体行政行为,即便从形式上看符合程序要求,具有事实依据,适用法律正确,但这仍然是无源之水,无本之木,因为一个无权作出某一具体行政行为的行政执法主体,同样无权对某一违法行为作出事实认定,更谈不上可以适用某种程序、依照某一法律对该行政行为作出处罚或处理。法院离开职权依据来审查事实依据、执法程序和法律依据,不仅毫无意义,而且也根本无法对它们的合法性作出正确的评价。因此职权依据应是司法审查的首要内容。
(二)执法程序与事实依据的审查具有先后关系
如果说对职权依据的审查,基于浅显的逻辑理念,还常常被置于法庭调查的第一阶段的话,那么关于执法程序与事实依据的审查的先后顺序则几乎从未受到重视,且从来没有一个统一的做法。笔者认为,这与我国历史形成的“重实体、轻程序”的法律传统文化不无关系。仿效英美先进的法律制度,程序的正义在我国行政执法活动中已日益受到重视,普遍认为,它不仅仅是对政府权力的制约,更是对相对人合法权益的合理维护。“正义先于真实”,“没有程序保障的地方,不会有真正的权利保障”,一个具体行政行为如果没有遵循法定的程序,那么其事实依据的客观真实性也就丧失了存在的基础。例如《行政处罚法》规定的听证程序,它根本的目的就是通过听证进一步查明相对人的违法事实,而一个行政执法主体如对应予听证的案件而没有举行听证,直接作出事实认定,那么其所认定的事实至少从法律上讲是不真实的。对此案件进行司法审查时,如果先审查事实依据,实质上就是忽视了程序正义的前提,就是将程序正义置于可有可无的境地,使法定的听证程序失去了存在的价值,成了为设定程序而设定程序。由此可见,法庭调查阶段,只有审查了执法程序是否合法后,方可进行事实依据的审查。
(三)法律依据应最后审查
什么时候进行法律依据的审查,实践中,往往也是随意摆布。最多见的习惯做法是在事实审之后,程序审之前,这样做同样是不妥的。法律依据是否正确,是评价具体行政行为是否合法的核心环节。审查法律依据就是审查行政机关针对行政管理相对人某一或某些行为所作的定性及作出的处理是否符合法律、法规的规定。其前提是行政机关赖以适用法律、法规进行定性并予以处理的事实已经清楚。如前所述,事实清楚还依赖于公正合法的调查程序。设想,如对一个调查程序尚不完善,一个事实依据不足的行政行为而考虑其法律适用是否正确,则此做法必然是荒谬的。因此审查具体行政行为的法律依据应建立在已对该行为执法程序是否合法,是否具有事实依据进行了审查的基础上。
综上所述,笔者认为一个合法、合理的法庭调查顺序应是:1、职权依据;2、执法程序;3、事实依据;4、法律依据。
二、法庭调查阶段全面审查的误区
合法性审查的实质就是全面性审查,内容主要涉及前述四个方面。实践中一个常见的错误倾向是无论什么案件不问清红皂白,对具体行政行为的四个方面一个不漏地全面审查,这实际上是对全面审查的误解。笔者认为,全面审查具体行政行为的四个方面,其本意是,具体行政行为在四个方面均应合法,不能因某一方面或某几个方面合法,就作出维持该行为或确认该行为合法的判决结果,反之,如已查明某一方面违法,则应无需再对其它方面进行审查,而直接判决撤销该行为或确认被诉行为违法,这才是全面审查具体行政行为合法性的真正内涵。那种认为全面审查就是一个不漏地审查是形而上学,是对行政诉讼合法性审查原则的曲解。其弊端在于:1、违背了行政审判方式改革应坚持的效能原则。行政审判方式改革的目的之一是提高审判效率,构筑科学的行政审判方式,削减审判过程中不合理的环节和不合法的做法。某一具体行政行为如果已经被证明在某一方面违法,合议庭仍然以全面审查为由,再继续审查其它方面是否合法,这实际上是一种机械的做法,这样的“全面审查”无异于八股文化的翻版,与审判方式改革所要求的效能原则背道而驰,因为通过法庭调查,证实了具体行政行为在某一方面违法,行政机关就必然要承担败诉的责任,而无论其他方面合法与否,这类似于时下盛行的行政管理活动中普遍采用的“一票否决制度”;2、有以审判权干涉行政权之嫌。审判权与行政权应当严格分离,切忌以审判权干涉行政权。这一原则在行政案件的庭审过程中应当予以贯彻。如果庭审中,合议庭已就被告的职权依据作出了否定性评判,那么就不应再对具体行政行为的执法程序、事实依据、法律依据进行审查,而直接判决确认具体行政行为违法或撤销该具体行政行为,这是因为被诉行政机关在无权为某一具体行政行为的情况下,法院如果再对其执法程序、事实依据、法律依据进行审查已毫无意义,尤其如果对它们再作出肯定性评判,则法院无疑将会起到了替代行政执法的作用,因为从后果上看,法院判决后,有权行政机关可以简单地直接依据法院的判决作出具体行政行为而无需依程序作相应的调查。这当中,审判权干涉行政权是显而易见的。再比如,如果庭审中已就被告的执法程序作出了否定性评价,那么其事实依据应不宜再继续审查,因为法院通过审查而认定的“违法事实”极有可能成为被告重作的依据,这样,法律设定的告知程序、听证程序、申辩程序等也就失去了意义。
因此,笔者认为在坚持全面审查具体行政行为合法性的原则时,要正确理解其中的涵义,要针对审查过程中出现的问题,及时采取休克性审查的做法,即一经发现具体行政行为在某一方面违法,就无需再对其他方面进行法庭调查而直接确认被诉行为违法。
三、关于法庭辩论
(一)特定情况下,法庭辩论的价值质疑
有辩论必有争议焦点。民事案件的审理程序有简易和普通之分。其中适用简易程序审理的案件,因为案情简单,往往没有所谓的争议焦点,因而对于这类案件要求原、被告双方进行法庭辩论既无实际意义也难以操作。实践中为体现法庭辩论的过程,目前,一种倾向性的做法是在法庭调查开始时,宣布法庭辩论同时进行,这当中可能存在的一个重要原因就是以此掩饰法庭辩论必须进行却又无法进行的尴尬。根据《行政诉讼法》的规定,审理行政案件无普通与简易之分,一律适用普通程序,因此,法庭辩论是行政案件庭审过程中的必须程序。但事实上,行政案件同样有也必然有繁简之分。复杂的行政案件(通过法庭调查,具体行政行为合法性尚无法作出认定),通过法庭辩论可以进一步明辨是非曲直,而案情简单的案件,即在法庭调查阶段就已经对具体行政行为的合法性作出评判的案件,如果再引导双方进行辩论,此时,辩论的价值颇值得怀疑。因为允许当事人甚至“引导”当事人就一个其性质已经合议庭认定的行为进行合法性辩论,这显然是将合议庭作出的认定摆放在了一个不确定的状态,这样的做法既不合理也不合法,是极不严肃的。
因此,笔者认为,如果法庭调查阶段已对具体行政行为的合法性作出了认定(无论是肯定性评价还是否定性评价),就不应再进行法庭辩论。
(二)法庭辩论的时机
前已述及,法庭调查应依照一定的顺序进行。如果审查时,行政机关的执法主体资格问题无法确定,则其执法程序是否合法以及是否具有事实和法律依据同样也无法确定。同样,如果其执法程序的合法性得不到认定,事实依据及法律依据的审查也无法进行。所以,在法庭调查进行过程中,如合议庭无法就某一方面的合法性作出认定,法庭辩论就不应机械地等待四个方面调查完毕后再进行。遵循审判方式改革应坚持的效能原则,从查清事实、提高效率出发,笔者认为,关于行政案件法庭辩论的正确做法是如果某一方面的合法性通过举证、质证尚不能作出评判,就应当及时地引导双方当事人就当中的焦点问题展开辩论,直至事实清楚,是非分明并由合议庭作出评判后,再进行下一轮的法庭调查。也就是说法庭辩论应当随法庭调查分阶段进行,且必须视法庭调查的目的是否已经达到,事实是否已经清楚,而确定辩论之必要性。调查阶段已对具体行政行为的合法性作出了认定(无论是肯定性评价还是否定性评价),就不应再进行法庭辩论。
(二)法庭辩论的时机
前已述及,法庭调查应依照一定的顺序进行。如果审查时,行政机关的执法主体资格问题无法确定,则其执法程序是否合法以及是否具有事实和法律依据同样也无法确定。同样,如果其执法程序的合法性得不到认定,事实依据及法律依据的审查也无法进行。所以,在法庭调查进行过程中,如合议庭无法就某一方面的合法性作出认定,法庭辩论就不应机械地等待四个方面调查完毕后再进行。遵循审判方式改革应坚持的效能原则,从查清事实、提高效率出发,笔者认为,关于行政案件法庭辩论的正确做法是如果某一方面的合法性通过举证、质证尚不能作出评判,就应当及时地引导双方当事人就当中的焦点问题展开辩论,直至事实清楚,是非分明并由合议庭作出评判后,再进行下一轮的法庭调查。也就是说法庭辩论应当随法庭调查分阶段进行,且必须视法庭调查的目的是否已经达到,事实是否已经清楚,而确定辩论之必要性。

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