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民告官难在哪里
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    (全国人大内务司法委员会委员、国家行政学院法学部主任、教授、博士生导师)
  周汉华(中国社会科学院法学研究所副教授、博士)《行政诉讼法》需要修改
  应:这个新闻好极了,让老百姓更多地知道通过法律渠道来维护自己的利益,对政府也很有好处。陕西省两院驳回都没错,因为原告诉的是一个抽象的行政行为。
  周:这个案例法院只是说被告不适格而驳回,法院的做法是回避矛盾,不说 “帮困基金”收得对不对,只是说你告错了人。看样子我们老百姓也要改变观念,不是一定让省长站在被告席上才是告了省长。原告现在走的是再审,这是非常困难的,是基本上没有希望的。因为司法解释说得非常清楚,被告不适格将会被驳回。
  应:我们的《行政诉讼法》有一个毛病:对抽象行政行为不可诉。国际上大部分国家都能诉,国际上通行的是司法最终裁决原则。只要是行政机关做的都由司法来审查,入世以后,中国的行政诉讼法肯定要改。
  周:《行政诉讼法》制定十多年一直没有修改过,中国的法律在制定六七年后都经过了修改,只有《行政诉讼法》没有动过,有很多地方已不能适应形势要求。
  不允许对抽象行政行为诉讼,学术界越来越认为这不适应现代社会发展。国外一般来说,政府制定的规章和决定都是可以在法院诉讼的。我们在制定法律的时候把这一块排除了,当时考虑到怕引起诉讼的大量泛滥。现在这个法实施十多年以来,虽然有很多成就,但问题也很多。特别是抽象行政行为不能诉的问题,因为影响公民权益的往往不是具体行政行为,而是抽象行政行为,一个涨价的决定或一个收费的行为往往影响一大片人,持续时间长、影响大,危害深。学术界呼吁对《行政诉讼法》进行修改,把抽象行政行为纳入诉讼范围。
  这个案子提出的问题是,每一个抽象的行政行为都要受到监督。从监管制度的角度,就是要把抽象性的决定或者规章制定行为纳入受案范围,受到司法监督,这也是WTO的基本要求。一个行政行为必须受到公正的、独立的司法审查。民告官难在何处
  周:行政诉讼制度是改革开放二十年来,法律领域最富有深远意义的制度变革。《行政诉讼法》第一次确定司法权可以监督审查行政权的制度,确定了民可以告官的制度,但历史的积淀使政府的观念面临很大问题,《行政诉讼法》在实施中可以说是举步维艰。
  应:民告官还是不好告,老告不成,或拒绝受理,这里一个很重要的原因就是法院和当地政府关系过于密切。法院的人财物都受控于政府,政府要干预案件的审理。典型的案例是舟山定海拆除古建筑,老百姓告到法院,法院说五套班子决定的事我们不能不听,法院成为当地权力机关的附属物,这是行政诉讼难最主要的原因。应该进行改革,避免干预,如撤销县一级行政庭,直接提到中院来,这样县以下的案子起码可以少受干预。
  周:行政诉讼案件非常少,全国一年也就是9万件,说明老百姓不敢告、不愿意告,或者告了没有意义。就行政机关来说怕当被告,不想当被告、不敢当被告、这就使许多行政机关和稀泥,为了不当被告和当事人私了,往往造成国家执法力度的、财产的、信誉的损失,造成市场秩序更加混乱。一些行政机关对当事人进行威逼利诱,告就罚二十万,不告罚五万,你这次告了,下次我罚你更重。法治环境不到位,当事人打行政官司有很多风险,所谓“一把赢,把把输”,当事人打官司是要计算成本的。原来估计行政官司可能工商税务特别多,但并不是像想象的那么多,当事人往往不敢告。
  应:现在政府官员中,不知道做出一个决定有可能被人告的应该是很少,但那些被告的可能不多,很多人可能从未经历过。我遇到过吃了官司的官员,他紧张得不得了,当被告面子太不好过了。立案难,民事案子都得受理,行政案子有时根本就不受理。
  周:看起来是观念没有跟上,实际上是权力没有受到控制,所以你让一个法院来推翻政府的决定那是非常难的。
  应:陕西向手机用户收“帮困基金”这个案子,可能陕西出发点是好的,但走的路子不对,不能这边帮困,那边“杀富济贫”,损害老百姓的利益。捐钱应该是自愿的,强迫就是违法的。好心做了一个不合法的事,这样的事不少。如搞环保关了好多厂,但前面工厂是你批准的,你让人关门就关,一句话就行了?目的虽然是加强环保,实际上损害了这一方的财产权,这是不合法的。
  周:因为没有《收费法》,根据中办和国办93年文件,收费权仍然在国家和省两级。省里如果收了什么费,你很难从合法性上驳倒他,你不能说省里没有这个权力,你很难说省政府的收费不合法。反过来政府也不能说自己的收费合法,因为政府也没有法律依据说收费合法。
  应:《行政诉讼法》有一条原则,叫做“诚实信用信赖保护原则”,这是《民法》的原则,到了《行政诉讼法》上就是政府要讲信用。政策可以改变,但因此而受到的损失政府应该进行补偿,不能因为我相信政府,你的政策一变却不管我了。
  周:民告官为什么难?关键《行政诉讼法》是诉讼双方关系不对等的法律。这和民事官司是不一样的,民事是双方对等的,《行政诉讼法》的双方是管理与被管理、统治与服从,天生就有一种不平等的关系。如收费,收费本身就是国家强制性的要求当事人承担法律义务的行为。这就更加要强调怎样通过诉讼程序的设计,使不平等的法律关系更多地实现平等,如能通过政府的信息公开,打破政府机关掌握所有信息而老百姓一无所知;如公民参与制度使公民事先参与,打破行政机关决定一切的不对等状况。
  周:怎么办?一个方面是通过行政诉讼的方式使收费受到司法审查、监督,另一个方面是尽快立法。在规范收费方面应该有相应的法律出台。
  司法审查制度最核心的是,不光国务院制定的可以审查,法律违背了宪法也要进行审查,如制定了一个违背了公民基本权利的法律,都可以经过司法审查后撤销。我们最终要设立一个制度,根据宪法对政府的决定、规章包括法律进行审查。只要是人做出的,不管是谁都有可能做错。现在大家呼吁建立一个宪法监督委员会。对违反宪法的法律规章进行审查,这不是一般法院能够做到的。现在人大正在制定《监督法》,这也是今年人代会上的热点问题。

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