第二届中国环境与发展国际合作委员会第三次会议给中国政府的建议
在新世纪即将到来之际，中国环境与发展国际合作委员会倍加关注中国的可持续发展事业。实践表明，当一个国家处于人均国民生产总值(GNP)为500—3000美元的发展阶段时，资源与环境问题最为突出。目前，中国正处于这个阶段，面临着人口压力大、人均资源少、环境污染和生态破坏相当突出的困境，同时也面临着新的发展机遇。为此，本次会议配合中国政府制定《国民经济与社会发展“十五”计划及2015年远景规划》(以下简称“十五”计划)，专题讨论了当前和今后一个时期中国在环境与发展领域应予优先考虑的一些问题，并在此基础上提出以下建议，希望这些建议能对中国政府制定“十五”计划有所帮助。
一、实行环境与发展的综合决策
——在制定“十五”计划时充分考虑环境方面的因素。把可持续发展作为制定‘十五’计划的宗旨，以指导各项规划的制定，并抓紧建立衡量可持续发展的指标体系。把经济决策同保护环境相结合，社会经济政策同环境政策相结合，所有的重要决策同投资计划相结合，这类结合均应基于环境保护的目标。加强综合决策实施过程的监督，建立必要的机构与制度。加强政府同工商部门之间在政策形成与实施方面的有效合作。
——强化政府部门在环境与发展领域的能力建设，开发简明实用的分析工具，评估经济活动对环境的影响，并应用到决策过程中。环境评估应渗透到各个行业与部门。部门与行业的发展规划要以资源的承载能力为基础，对这些规划也要进行环境战略评价，以推动各个行业与部门选择同环境协调发展的战略。
——充分吸收在实施“九五”环境保护计划中的经验，运用综合决策的方法，兼顾必要性与可能性，研究制定国家“十五”环境保护计划、环保产业发展战略及其规划、清洁生产发展战略及其规划等各种专项规划。
——抓紧修改和完善《中国21世纪议程》和《中国21世纪议程优先项目》，将综合决策的机制优先引入国际合作项目。其工作重点应放在项目的计划与决策过程。要建立起更加规范、更加科学的项目评估、筛选、确定、实施等方面的运作机制。
——抓紧研究制定首都圈、长江、黄河、淮河流域以及渤海等若干重点区域的生态环境综合治理规划，在促进经济与环境协调发展方面不断积累经验。
二、改善能源结构，提高能源效率
——优先制定一个较长远的可持续发展的国家能源战略，以反映出真正的资源价值、环境成本和经济效益，确保该战略能正确地同宏观经济政策、财政与投资以及环境保护相结合。要采取经济激励措施，推动产业界与消费者节约能源。在制定国家能源战略时，应考虑“温室效应增强”问题，并考虑利用清洁发展机制(CDM)和《京都议定书》下的其他潜在资源。
——制定包括能源供应多样化、价格控制与交易自由化以及改善能效的能源政策。采用先进技术，通过提高能效而取得经济效益；保证经济发展与生活水平提高对能源的需求；制定产品能效标准，推动高能效产品的开发与推广。
——煤炭将长期作为中国的主要能源，要制定符合可持续发展的煤炭利用长期战略。引进煤的气化、热电循环、煤床甲烷气回收等先进技术。在建立新电厂或对低效电厂与工业进行再投资时，重视推广清洁高效的洁净煤技术。建立与完善积极的贸易政策，鼓励洁净煤技术的转让。同时，加速中国自身的研究开发与自主创新，加快新技术的引进、普及推广与市场化开发研究“生物型煤”(由煤炭、生物质和脱硫剂组成)等低污染型煤炭。
——开发天然气资源并建设相应的覆盖中国周边地区的管网，抓紧制定全国天然气利用规划并尽快组织实施。在城市积极推广天然气等清洁能源，推广以天然气或合成气为燃料的、以燃气轮机或联合循环为中心的热电(或热、电、冷)联产。在初始阶段，可在医院、饭店、大学等单位建立1—2个示范项目。
——积极开发新能源如太阳能、氢能、风能、潮汐能和废物转化能源等。在保证安全控制技术与废物处置技术的前提下，制定长期开发核能的规划。发展以氢为主要载能体的新型能源系统。在初始阶段，氢可在煤炭中获取，今后要把膜分离技术列入国家重点基础研究规划，组织国内有实力的研究单位，利用国际合作，解决大规模制氢的关键技术问题。
——对村庄规模的秸秆气化、提供炊事用气和热电联产等进行示范，鼓励联合开发同农村地区及乡镇企业的生物质能发电计划相结合的电网。
三、发展可持续农业
农业是中国国民经济的基础。调整农业发展战略，积极发展大农业，这关系到中国的食物安全问题。
——黄土高原在区域经济发展和生态保护中占有重要地位。中国应采取立足于保持的水土治理战略。应重新审视黄土高原的农业与农村发展规划，把可持续农业同生态建设、工业化进程相结合，控制水土流失，创造就业机会，遏止生态退化，改变贫困状况。在当前粮食储备较多的前提下，强调发展草地畜牧业的重要性。在恢复植被的同时，积极发展草地畜牧业，增加农民收入，增强当地可持续发展的能力。畜牧业生产应发展反刍动物，特别是肉牛，可利用当地优质的饲料资源，通过舍饲养畜降低陡坡放牧的生态影响。
——机修梯田成本高，长期效益受到经营规模、国内外市场的限制，而种植草带、提高土壤有机质含量等方法的成效更明显。退耕还林、还草的意义重大，应列入国家“十五”计划。
——中国农村的进一步发展应建立在地方生产的比较优势的基础上。应更加注重于：评估林果生产的长期的比较优势；农产品推上市场的能力建设；向农民及时提供市场信息；果品加工的研究开发。
——中国的农业研究开发和推广服务应更多地面向服务对象和市场。应鼓励研究机构和科学家在土壤和作物管理方面进行创新研究。应改变耕作制度，尤其是减少耕作次数。启动培训农民可持续农业耕作技术的示范项目。
——明确土地产权制度，鼓励农民投资，促进资源的合理利用与保护。改善农村信贷服务，有效地促进不发达地区农村的家庭经济发展，推动发展非农产业。
——黄土高原能源与矿产资源开发规划必须与生态建设密切结合，开发收入的一部分应作为生态补偿费用于环境改善，并应允许当地居民以多种方式参与能源开发活动。
——强化黄河流域管理机构的权威性。需要由国务院高层次领导人主持，汲取国际经验，推行综合管理，以有效协调各部门与地方在资源分配、生态保护与补偿等方面的责、权、利。
四、制定切实可行的环境经济政策
——调整资源价格体系。要使资源价格能够真正反映出生产成本与环境成本，遵循市场经济的规律，这有助于实现资源的有效管理与节约。经济计划要体现鼓励节水、节电、节省原材料和资源综合利用的思想。
——改革现行的国民经济核算体系。选择若干个地区和行业，借鉴国外经验，有重点并分阶段地研究确定一些可操作的衡量资源与环境的重要指标，将这些指标纳入现行的国民经济核算体系，逐步完善这种促进可持续发展的国民经济核算体系。
——向所有的排污单位和个人征收排污费或环境税，金额应与污染造成的损失费用相当。把环境税纳入财政改革的内容，并设计环境税收入的循环利用，以减少其管理成本。利用边际成本原理来制定电力、水利、城市管道燃气、集中供热、污水处理、垃圾处理和交通基础设施建设的价格。对投资建设高能效的工厂与设备给予优惠税收刺激或提供特别资助。
——城市交通价格政策的制定与实施应当支持交通的可持续发展。交通税费的征收应促进那些有益于环境的交通方式，鼓励发展公共交通。
五、重视贸易与环境的关联
——适当考虑同外贸、投资有关的环境问题。应制定国家对外贸易的可持续发展战略，保证贸易的经济效益、社会效益与环境效益的统一。建立与完善外贸部门的环境管理法规；建立促进有利于环境的产品与技术进口的激励机制；贸易与环境部门应建立起协调机制。
——努力确保利用外国直接投资以及多边、双边贷款和商业贷款能够支持中国的可持续发展。应建立审核外国直接投资的新的可持续发展评价标准；应鼓励外国投资者在清洁技术方面的投资和转让有益于环境的技术；应积极采取措施，防止可能造成严重污染的项目进入中国。选择一些开放区建成贸易、投资与可持续发展之间协调的示范区。
——在贸易与环境问题上采取积极的态度，将其纳入中国加入世贸组织(WTO)的计划中。加入WTO能给中国的一些行业的贸易拓展提供机遇，但也可能会遇到各种环境壁垒，包括环境标准、生态标志与包装标准以及诸如ISO14000之类的环境管理措施，应采取恰当的政策与措施来对付这些壁垒。在中国主要出口行业的产业结构调整中要充分考虑环境问题。
六、增加环境保护的投入
——环境污染对中国经济发展造成的损失至少占GDP的5%以上，在“十五”计划中应就污染控制投入占GNP的比例提出要求。据世界银行的测算，中国为了控制大气中的悬浮颗粒与二氧化硫污染，污染控制投入至少应占GNP的1%，最好能占2%。
——国家应加大对生态脆弱地区保护生态的投入，尤其是加大长江中上游水土流失的综合治理。需要增加保护生物多样性以及建设与管理自然保护区的经费；在国家与地方财政预算中设立经常性科目，确保生物多样性保护计划的实施。
——国家应鼓励建立发展投资机制，将国内储蓄导入可持续发展的活动中。应在明确的法律框架、现实的投资回报以及有效的决策过程的基础上，建立起稳定的、可预测的商业环境，鼓励国外投资与国际资本流入中国。环境保护也意味着商机。要吸引工商业，特别是要吸纳私人投资发展环境保护事业。要提高政府及有关部门的工作效率，减少环节，节约时间，促进环保投资尽快产生效益。
——加快环境基础设施建设。中国对于城市污水处理厂、垃圾处置场等环境基础设施，从1998年起已经采取了同一些国家类似的补贴措施和收费政策，这是有利于环境与发展的，在“十五”计划中希望继续完善。可考虑将私人资金引入城市环境基础设施的建设，如采用英国的BOT(建设—运行—转交)方式和日本PEI(私人资金启动)方式。
七、强化环境法制与公众参与
——加强环境立法与执法。及时制定新的法律法规和修改已有的法律法规，如加快有关生物多样性、清洁生产、城市生态环境保护等方面的立法。同时，依法加强管理，如强化对生活污水的管理。在城镇新建区应实行污水处理设施与居民住宅的“三同时”制度。对于重要的河湖生态区、内陆河流域区，应按流域建立起强有力的管理机构和专门的执法队伍，实行水量统一分配。
——对于重点污染企业和行业，应建立年度环境报告制度与环境审计制度。由企业提交年度环境报告，有关部门提交环境审计报告，两者均应在可能受污染的地区向公众公布。
——进一步鼓励公众参与可持续发展的决策和接受环境教育与培训，这在环境影响评价、流域与区域环境保护以及城市开发等方面尤为重要。注意加强非政府组织(NGO)在保护环境中的作用。
八、加强生态保护
——加强生物多样性保护。应建立一个有足够权威的全国生物多样性保护的部门间协调机构，以协调部门之间对资源与生态的保护以及国际履约活动；加强保护生物多样性的立法与执法，采取综合措施，加强生物资源的管理，防止对野生动植物资源的破坏与不合理利用，制止开发项目对自然保护区的冲击；高度重视生物多样性保护的基础研究，进行一次全面的生物多样性编目调查，建立国家自然历史博物馆与数据网络；制定重点地区、部门、重点专题和特定物种类群的各有特色的生物多样性保护行动计划。保护生物多样性可以有效地控制洪涝灾害，应把它们结合起来。
——加强资源管理。加强农业环境管理，开展农作物病虫害的综合防治，限制使用有害农药；加大矿业资源管理的力度；加强天气、气候、地震和地质灾害的监测预报；严格控制水资源的开发，加强保护和管理；开展地下水库的选址，进行水资源的地下储备；开展全国的地下水质调查评价，建立有效的地下水监测系统；合理开发气候资源。
——把生态保护与脱贫相结合。大力扶持中国西部某些由于生态恶化造成生产与生活条件特别恶劣的地区的居民，发展有利于恢复生态环境的经济，并审慎地开展居民迁移工作。恢复与改善生态系统要注意符合生态规律与经济规律，充分考虑并解决好相关的社会问题。
——加强森林建设与保护。继续做好天然林资源的保护；政府要确切了解一些行业的政策与计划对森林生态的影响；林区建设要因地制宜，宜林则林，宜草则草；在林业生产中引入环境影响评价制度，按生态标准制定森林采伐计划。
——加强城市生态环境建设，增加城市生态林和园林绿化面积，规划并建设好城市水系、绿地走廊，提高城市生态环境项目的数量和质量。
——加强实现健康的环境。推动建设与保护健康的环境已经成为发展政策与环境政策中的一个组成部分；应努力向公众提供一个增进健康的环境，实现人人享有卫生健康；开展科普教
育活动，提倡科学、健康的医药保健与饮食文化。
九、推行清洁生产
委员会对去年提出的“在若干省份和城市建立示范区”的建议被迅速采纳感到满意。“十五”期间应是扩展与深化清洁生产在中国实施的重要阶段。希望做好国家经贸委已确定的10个清洁生产示范城市和5个行业的示范工作，并在此基础上进一步推广。
——明确将清洁生产作为可持续发展的一项关键手段。除在所有工业企业推行外，还应将此概念与方法推广到市政、农业、交通、建筑和第三产业的一些部门。应抓紧解决清洁生产中的一些紧迫问题，如：产业结构调整、能源结构优化、价格体系改革、推动非物质化进程(通过一些不完全靠物质消费的手段，如文化、艺术、体育、旅游、服务等来提高生活质量)、开发清洁煤技术、建立有利于清洁生产的投资机制并加强对中小型企业的技术支持等。加强对工业区域同城市之间的安全距离的评估，减少工业污染对周围的影响。
——在国家、地方和行业等不同层次上为清洁生产建立必要的组织，加强指导，纳入计划。在信息、培训、立法、科技开发、示范项目、建立回收系统、吸引公众参与等方面都要有明确的目标与落实的措施。
十、加强城市规划，重视解决交通环境问题
——根据区域与城市发展的条件与环境容量，合理确定城市的性质与产业结构，安排工业布局。城市建设规划及老城扩展规划的制定应融入可持续发展的原则。对一些污染较重、环境容量较低、资源较紧张的地区(如环渤海地区)，要严格控制高耗水、高耗能和重污染项目的建设。资源制约因素较大地区的城市规模也要严格控制，以确保城市建设与资源利用的协调发展。
——做好区域的城镇体系规划。应加强区域内各城镇供水与排水的统一规划，统筹安排与协调基础设施建设，加强统一管理。区域规划应以生态保护为目的，明确划定土地利用分区，实行严格的土地利用管制。城市规划应通过用地结构调整和建立土地级差地租制度，实现产业结构优化升级，更好地保护土地。积极引导与调控城镇建设与农村城镇化的发展，通过市(县)域规划来对小城镇合理规划布局，统筹安排基础设施，促使乡镇企业相对集中，避免城镇建设与乡镇企业的盲目发展对资源与环境的破坏。
——发展公共交通。应采取措施控制日益增长的汽车数量对城市环境的负面影响，实行有效而全面的城市公共交通政策。城市交通规划要充分考虑环境因素。注意建立和完善清洁的城市公共交通系统，推广液化石油气、电池等清洁燃料机动车，鼓励发展以电力驱动的公共交通系统。
——发展轨道交通。有条件的大城市可逐步发展地铁，大、中城市可以建设地面轻轨道，开行城市近郊列车。注重城市交通系统与对外交通系统在空间布局与运行时间上的协调，发挥多种交通方式联合运输的优势。
——控制机动车。在市区限制私人车辆的使用，逐步减少公务小汽车出行，严格控制高污染的摩托车、助动车的拥有量及其使用。在鼓励从自行车交通转向效率高的公共交通的同时，重视完善自行车专用道，加强交通管理。
——要注意节约交通用地，加强与交通设施建设有关部门之间的协调，使各种交通运输协调发展，防止盲目建设与重复建设。
十一、发展环境科技
——实施面向环境科技研究的国家战略。积极开发适应当地煤炭质量与生产工艺的清洁煤技术；促进开发适合未来的创新技术，如核能、生物质能、燃料电池等；开发环境状况预报预警系统。
——开展“黄河经济带可持续发展工程”关键技术的研究。研究土壤质量的演变及其调控机理，开发遏制土壤质量退化的技术、定向培育土壤质量的生物学技术以及防治土壤面源污染的技术，建立技术服务体系。
——加强污染控制方面的基础性研究，如大气污染对人体健康的影响；不同地区如何制定与实施不同的排放标准；如何开发先进的监测技术与装备等。
——进一步推动环保产业的发展。鼓励研究、开发适应中国国情的技术与装备；加快引进国外先进的环保技术与装备；制定有关政策推动新技术的传播推广与市场化。培育一批能全面承担设计、建设与实施或能开发应用技术与提供咨询的环保公司。
——建立健全全国重点地区重大环境灾害的监测、预警、信息反馈及应急系统。以现有的环境灾害监测站点和监测网络为基础，在一些重点区域和灾害敏感区适当增补新的站点。
——改革教育体系，培养在环境方面具有一定技能与专长的人才；要加强对政府官员的环境教育与培训。
十二、完善国家的环境管理体制
——应采取协调一致的措施，把经济、社会与环境的需要联系起来，把各级政府、各个部门所关注的主要利益统一起来，提高规划、行政和重大行动的管理水平。
——改善政府内部的环境保护的协调机制，避免部门主义。为了处理紧急的环境事务，如严重污染事故等，应制定一项规定，指定一个部门负起全面责任，并将权力和资金适当集中。
——完善考核各级政府官员的环保业绩的制度。强化对于计划生育与环境保护工作的首长负责制，逐步推行对于土地与耕地保护、矿产资源保护等工作的首长负责制，提高各级政府管理人口、资源与环境的能力。
——鼓励企业自愿采用环境管理体系(ISO14000)以及环境管理与审计(EMAS)的认证标准。
