今后五年是中国全面建设小康社会的关键时期，也是加强环境保护的重要时期。具体来说，中国城市发展所选择的道路，将影响中国环境保护和资源利用的各个方面，对全球发展具有重大意义……



第三届中国环境与发展国际合作委员会
第四次会议给中国政府的政策建议
（2005年11月20日）

概 述

2005年11月18日至20日，第三届中国环境与发展国际合作委员会在北京召开了第四次会议。会议以可持续城镇化为主题进行了讨论，并在可持续城镇化战略研究、环境和自然资源定价与税收、可持续交通、循环经济、经济增长与环境5个课题组工作的基础上提出了
政策建议。
今后五年是中国全面建设小康社会的关键时期，也是加强环境保护的重要时期。具体来说，中国城市发展所选择的道路，将影响中国环境保护和资源利用的各个方面，对全球发展
具有重大意义。
中国城镇化取得了很大的成就，提高了城乡人民的生活质量。但是，城市快速发展也产生了严重的问题。污染、地下水超采和废弃物等问题已经使环境问题恶化并导致了水资源短缺。城市用地的巨大需求与可供土地严重短缺的矛盾日益尖锐，由此造成的城市生态赤字普遍增加。在开发新能源和提高能源利用效率方面还做得很不够，在城市化和工业化过程中，能源的多样化和效率不能令人满意，但能源需求却增长得越来越快。城市的可持续交通计划现在已经远远满足不了需求，私人机动车数量的快速增长将进一步加剧这个问题。城市的空气和水质问题依然严重，其污染影响波及周边区域。与国际标准相比，中国工业的资源利用效率仍然很低。虽然城市为减少中国的贫困做出了重大贡献，但城市化也加剧了贫富差距；伴随城市化的发展进程，大量移民涌入城市，城市内的贫困问题日益显现，有可能成为未来的一个主要社会问题。这些是国合会课题组和国合会中外方委员们在2005年国合会年会上研究的一些主要问题。
国合会中外委员们和核心专家给中国政府提出政策建议文件，目的是从经济、环境和社会等方面促进城市的健康发展。城市只有具备多项功能并且这些功能充分满足所有市民的需求，才能成为适宜人们居住和工作的理想家园。正是基于这个理念，我们提出以下四方面主要建议。其后附上的是每个课题组研究提出的政策建议。

可持续城镇化总体建议

1．科学规划和管理可持续城市化进程
1)应更科学地理解和测量城市和城市周边地区的环境恢复力和承载能力，把避免城市扩张对环境和社会产生的负面影响作为城市规划优先考虑领域。
2)制订可持续城市规划需要利用新的工具，例如环境评价和地理信息系统。还需要充分吸收利用环境保护方面的法律法规，避免决策偏离当地的环境承载能力，避免对贫困人口造成负面影响，而有利于环境与发展的综合平衡。
3)气候变化会引起降雨量和气温的异常波动，极端天气和海平面上升现象增加，城市规划应就如何应对这些问题做出安排。
4)城市住房宜以经济适用为主，严格控制占地面积大、消耗资源多的“高档”住宅。在保证环境安全的前提下，优先使用经过治理的废弃土地，并防止过多使用农田和绿地。
5)城市化规划应当充分考虑城镇的地理和文化特征的多样性。加强城市的景观规划，按照城市的自然地貌等来规划城市建设，避免出现“千城一面”的现象。必须制止导致文化遗产、生物多样性、天然河湖、湿地和森林丧失的城市化趋势。
6)制定区域规划，加强区域发展过程中的协调。打破行政区划，依据资源和环境承载能力，按照“优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发”的要求，确定区域生态功能定位，国家财政应该对实行限制和禁止开发的地区给予适当补偿。实施综合区域规划要求中央政府推动建立协调的区域规划体制框架，尤其对区域内各个城市的功能给予关注，重视解决跨区域的环境污染问题。
2、加快建设资源节约型城镇
1)建立自然资源综合定价系统，鼓励资源节约和循环利用，提高水和能源的利用效率，逐步取消对环境有害的政府补贴，体现保护弱势群体利益，并纳入到“十一五”规划当中。应加快实施燃油税，按资源稀缺程度制订资源价格，并反映资源回收的全部成本。
2)加速制订和推广节约能源和节水的住房标准。建筑物设计和施工中采用包括资源节约技术在内的强制性房屋建筑标准，对现有的建筑进行升级改造；发展商业性的能源服务公司，在城市家庭中推广资源节约技术，如节水马桶和喷头等；在政府办公楼和公共设施的设计和建设过程中，优先选用节能技术，加快实施绿色采购政策。
3)尽可能避免源头污染并减少单位产出的污染物排放，将此作为实现循环经济的主要驱动力。在城市中提倡可持续生产和消费，倡导符合中国理念的生活方式，加深对生态足迹的理解并提高地方环境承载能力。
4)鼓励与商业团体紧密合作，继续扩大清洁生产，加快淘汰落后、污染严重的技术和产品。扶持和帮助中小企业治理污染。建立城市绿色采购基金和可持续发展创新基金来推动环境技术创新。通过国外直接投资和与跨国企业合作，引进城市污染防治和监控的新技术。
5)优先发展城市公共交通系统，以满足大多数人的出行需要。减少对燃油的依赖，努力将尾气污染降到最低程度。通过交通拥挤税和其它交通管理手段来控制私人汽车的使用。
3、加强城镇环境综合整治，不断改善城市环境
1)加强环境执法，赋予环保部门更有力的执法手段，在政府机构改革中适当集中环境执法权力。加强各级环保部门（国家、区域和地方）的行政和技术能力。对于严重违反现行环境法律法规者要予以重罚。建立合理但能严格执行的空气污染和水污染的环境监控系统。
2)为市长和市政当局提供工作目标和绩效考核指标，促进其履行对资源进行可持续使用和对污染物实行总量控制的职责，并应制订具体的指标以及激励措施，以鼓励地方官员对环境和社会绩效给予合理的考虑。
4、建立可持续城市化的公众参与和信息共享机制
1)鼓励公众参与城市规划和交通基础设施建设的决策。
2)支持并进一步发展有效的地方社区服务系统，努力让所有市民都能接受基础教育。
3)建立公共咨询、信息发布和公众听证机制，及时发现潜在的社会和环境问题。在重要的发展战略上建立沟通交流渠道。
4)通过强化培训、教育和宣传等活动，增强公众对“循环经济”的认识和支持，发挥并促进非政府组织在城市可持续发展过程中的积极作用。


各课题组政策建议摘要


1．持续城镇化课题组
制定并实施全国性的可持续城市化战略，妥善解决环境与发展的矛盾。
1)制定区域规划法，有效规划和调控城市扩张，保护区域环境和地方文化特色，有效应对居民区的发展和消费模式的演变对周边环境的影响，最大限度降低能源和材料浪费，同时尽一切可能加强和保护生态系统功能。
2)将每年减少3-4%的人均废物排放量作为具体目标加以实施；根据地区、城市规模和发展水平的不同分别制订能源、水和土地资源的节约利用目标。
3)按照全面建立小康社会的要求，为所有城市居民和移民提供基本的医疗和教育机会，合理的住房和交通条件，适宜的人居和休闲环境，以及创业和就业机会。
4)建立多层次的政府-民间伙伴关系(PPP)，以改善城市交通、加强环保设施建设、促进水、能源和材料节约型建筑的发展。
5)未来20年，是城市建设和重建的高峰，应在中央政府和地方政府层面推行绿色采购政策，优先采购有利于环保的技术和产品。
6)提供各种手段促进城市管理部门开展可持续发展方面的能力建设。

2．可持续交通课题组
建立高效、便捷和低成本的综合交通运输体系。确保私家车主、特别是小汽车拥有者承担他们所应负担的外部成本（污染、交通事故和疾病）。根据外部成本内部化的原则，采用各种经济手段（燃油税、城市中心区拥堵费、高速公路收费，较高的停车费等等）调节和优化运输结构，抑制私人小汽车出行的过渡膨胀，实现交通运输资源的有效配置。
1)建立高层次的交通管理和协调机构（如国家交通委员会），统一协调交通政策的制订和实施。
2）利用经济杠杆促进可持续交通的发展，尽快征收燃油税。设立国家交通基金，建立土地增值税体系以促进城市可持续交通的发展。根据使用者付费的原则，运输使用成本充分体现外部影响内部化。
3)实施以公共交通引导城市土地开发(TOD)的城市发展规模。构建多种交通方式兼容的复合型交通走廊。
4)满足公众的出行需求, 为弱势群体出行提供便利。
5)实施交通需求管理，通过减少小汽车出行来缓解交通拥堵。增强全民可持续交通发展和交通安全的意识。增强公众监督和对交通规划决策过程的参与。鼓励使用低能耗、低污染、低资源占用的交通方式和交通工具。
6)推广、使用先进的交通技术（先进的车型、新型燃料、计算机化的交通管理系统）在交通基础设施建设过程中实施严格的环评和环境修复制度
7)建立和执行严格的燃油消耗标准，在2008年之前完成全部新车型的燃油消耗标准制定；贯彻实施《乘用车燃料消耗限值》；明确到2015年，努力做到新车百公里油耗水平比目前平均降低40-50%。 从严制定机动车燃料油品质量标准，加快在全国实施机动车排放新标准（国标IV）的步伐，要求在全国范围2007年开始供应含硫量分别小于150 ppm（汽油）和350 ppm（柴油）的燃油；2010年开始供应含硫量小于50ppm的汽柴油；随后实现供应含硫量低于10ppm的超低硫燃油。

3、循环经济课题组
建立基本的法律法规、政策、知识体系和刺激机制，在全国的城镇推动循环经济体系的建立和发展。
1)制订并执行循环经济基本法，推动资源节约型社会的形成。需要在政府、企业和个人的权利、责任和义务方面做出明确规范，在政策实施方面兼顾市场手段、行政手段和强制性措施的平衡。
2)修订各种有关的法律政策，包括《环境保护法》这样的基本法和与减少废物生产和排放有关的法律，以适应建立循环经济的要求。
3)将如下具体目标列入“十一五”规划：每年减少3%-4%的单位产出能源消耗；再生利用全部金属材料和65%的工业固体废物；工业用水的循环利用率达到90%；二氧化硫排放量减少55%；城市家庭生活废物处理率达到70%，城市家庭生活废水处理率达到47%。
4)制订有关政策，建立加工企业废物再生利用和排放的责任制度，征收环境消费者费用，纳入全国循环经济基金。
5)建立循环经济产品的标签制度，通过国家和地方政府的绿色采购行动推动这些标签产品的发展。
6)建立生态型的工业园区和产业密集区，加强再生利用和回收利用，并推动新的环保技术的应用。
7)加速陈旧工业技术的淘汰。
8)利用拟议中的全国循环经济基金，鼓励为技术创新提供资金，为有利于环境和可持续发展的技术的开发和推广创造条件。

4、环境资源定价与税收课题组
将环境财政工具（EFIs）纳入公共财政之中，从而提高自然资源和能源利用的效率，以及提高城乡地区环境保护和污染控制的成本有效性。
1)环境财政工具包括许多内容：收入手段方面的环境税费；公共开支政策诸如财政转移支付；资源和环境定价政策。应采取如下步骤以实现环境定价和税收改革的系统性和连贯性。
2)清晰划分中央政府环境方面的事权，并安排相当的中央财政支出、税收和定价权力；应建立一个运行良好的环境财政工具账户和一个领导小组，对这个进程加以引导。
3)识别政府干预的重点领域和政府应该退出的领域；需要立即行动的重点领域可能包括燃油税改革，城市污水管理，水价改革等。在市场力量阻碍循环经济技术创新的时候提供适当的扶持手段。
4)加速向河流上中游地区的财政转移支付，为其增加污水处理设施提供投资。这样，可避免在下游富裕地区的过度投资，从而使上中下游城市和社会分享环境改善的利益。
5)城市供水的边际成本将会提高，城市水价也应该相应地调高；城市水价提高产生的盈余可以用于保证水的长期供应或者用于对贫困人口或社区提供补贴。
6)使用一组环境财政工具促进城市燃煤电厂脱硫工作；目前迫切需要增加脱硫率，并确保最终用户分担新增的脱硫成本。对脱硫产生的副产品的使用给予减税优惠，以促进循环经济水平；最后，应考虑根据损失来征税，以减少由空气污染带来的外部性和健康成本。
7)实施环境财政工具应与减少或废除其它手段同时进行：应逐渐减少行政手段的使用，加速改革现有的税、费政策，废除有害环境的补贴政策。
8)改革财政转移支付机制，使之更直接与环境和贫困问题相联系；对于特别贫困的地区，应提供相应的支持，增加其污染治理和控制方面的有效投资。
9)建立科学的监测评估机制，以改进经济和财务工具在实施过程的效力。

5、经济增长与环境课题组
建立可持续发展的衡量体系，对城市和省级政府的绩效做出评估；所提出的衡量指标要具有可操作性，可适用于中央和地方政府的需要，并最终可以纳入国民核算体系
1)绿色GDP核算体系的全面使用在短期内尚不具有可行性；准确和公平地衡量地方政府在环境与发展方面的表现还有一定难度。
2)可以建立一套反映经济、社会和环境变化的指标框架体系，使用因地而异的权重，反映各地在可持续发展方面的表现；已经在5个城市对这个指标体系进行了测试，它将环境变化因素与GDP的考核有机地结合了起来，是比较有应用潜力的一种方法。
3)应在国民核算体系里建立一个实物流的核算系统，以衡量资源节约和环境保护的成果，以及环境财政工具的使用和循环经济发展的成果。
4)目前，市、县一级的数据比较缺乏，建立科学的绩效评估体系存在较大难度。因此，有必要全面提高环境和资源消耗，以及循环经济管理方面的信息质量，为改善绩效评估工作打下基础。